"Rail Baltica" projekts varētu tikt ieviests ilgāk un izmaksāt dārgāk nekā plānots, secināts revīzijā (5)

Valsts kontrolē norādīja, ka "Rail Baltica" projekts ir vērienīgākais infrastruktūras projekts Baltijas valstu neatkarības vēsturē - 870 kilometru garā dzelzceļa līnija no Tallinas līdz Lietuvas un Polijas robežai, pēc šī brīža aplēsēm, izmaksās 5,79 miljardus eiro.

"Līdz šim projekta īstenotājiem nav izdevies nodrošināt, ka aktivitātes, kas noteiktas Eiropas infrastruktūras savienošanas instrumenta finansēšanas līgumos, tiek īstenotas atbilstoši apstiprinātajam laika grafikam un sākotnēji aplēstajam budžetam. "Rail Baltica" projekta aktivitāšu īstenošana par pusotru gadu atpaliek no sākotnēji finansēšanas līgumos noteiktā laika grafika," pauda Valsts kontrolē.

Tajā atzīmēja, ka 2019. gada jūnijā Baltijas valstu kopuzņēmums"RB Rail", kas izveidots projekta īstenošanai, aplēsa, ka "Rail Baltica" realizācija varētu ieilgt līdz 2030. gada martam, ja iestāsies riski un nebūs pieejams nepieciešamais finansējums. Tomēr 2017. gadā izmaksu un ieguvumu analīzē aplēstais budžets un apstiprinātais projekta īstenošanas termiņš - 2026.gads - netika mainīti. 

Projekta finansēšanai līdz šim noslēgti četri finansēšanas līgumi, no kuriem viens ir saistošs tikai Lietuvai. Atbilstoši aplēsēm pirmā parakstītā finansēšanas līguma budžets tiks pārsniegts par 59,3 miljoniem eiro, savukārt otrajā finansēšanas līgumā līdzekļu izlietojums būs par 0,231 miljonu eiro mazāks, nekā finansēšanas līgumā noteiktais.

Valsts kontrolē arī atzīmēja, ka atbilstoši juridiskajai analīzei projekta īstenošanas struktūra nav pretrunā ar Baltijas valstu normatīviem un pārvaldības sistēmā nav konstatēts būtisks interešu konflikts, taču nav efektīva mehānisma, kā risināt strupceļa situācijas, kad ministrijas, kas ir "Rail Baltica" projekta labuma guvējas, nevar vienoties par kopīgu risinājumu. 

Baltijas valstīm ir bijuši atšķirīgi redzējumi par projektu pārvaldību, piemēram, pieņemot lēmumu par vislabāko risinājumu "RB Rail" finansēšanai vai par infrastruktūras pārvaldības modeli, tādējādi zaudējot laiku. 

"Augstākās revīzijas iestādes arī konstatēja, ka, lai gan visas trīs Baltijas valstis vidēja termiņa budžeta plānošanā ir iekļāvušas "Rail Baltica" projektam nepieciešamos līdzekļus, neviena no tām nav sagatavojusi projekta finansēšanas ilgtermiņa plānu līdz projekta īstenošanas noslēgumam. 

Valstīm arī nav oficiāli apstiprinātu plānu projekta pašfinansējuma nodrošināšanai gadījumā, ja projekta īstenošanas izmaksas būs lielākas, nekā plānots, un/vai Eiropas Savienības (ES) līdzfinansējums būs mazāks, nekā plānots," informēja Valsts kontrolē. 

Revīzijā konstatēts, ka "RB Rail" ir izstrādātas un tiek pilnveidotas iepirkumu un līgumu vadības procedūras, kā arī "RB Rail" ir ieviesta kvalitātes kontroles sistēma, un pašlaik tiek izstrādāta riska vadības sistēma.

Augstākās revīzijas iestādes sniegušas ieteikumus "RB Rail", tās akcionāriem un "Rail Baltica" projekta labuma guvējiem - visu trīs valstu satiksmes ministrijām.

"Mēs aicinām vienoties par skaidriem lēmumu pieņemšanas noteikumiem "Rail Baltica" projektā visos projekta īstenošanas līmeņos un skaidriem izmaiņu un risku vadības plāniem, lai mazinātu projekta īstenošanas laika grafika un budžeta pārsniegšanas risku. 

Mēs uzskatām arī, ka ir nepieciešams plānot valsts budžeta finansējuma pieejamību projektam ilgtermiņā, ieskaitot gadījumus, kad projekta izmaksas pieaug vai ES finansējums ir mazāks, nekā plānots. 

Revidējamās vienības kopumā piekrita sniegtajiem ieteikumiem. Tomēr revidējamo vienību sniegtās atbildes liecināja par atbildīgo ministriju nevēlēšanos plānot projekta finansējumu ilgtermiņā, tas ir, visam projektam kopumā līdz tā īstenošanas noslēgumam," pauda Valsts kontrolē. 

Revīzijas ziņojumā teikts, ka "RB Rail" ir izstrādājusi iepirkumu veikšanas un līgumu vadības noteikumus, ieskaitot uzraudzību, un lielākoties tie tiek ievēroti. Tomēr globālā projekta līmenī pašlaik iztrūkst projekta vadības procedūras, sevišķi izmaiņu un risku vadībā, kas rada risku, ka projekts pārsniegs gan finansēšanas līgumos paredzēto budžetu, gan apstiprināto ieviešanas laika grafiku, ja pastāvošā sistēma netiks uzlabota efektivitātes paaugstināšanas nolūkā.

Turklāt Baltijas valstīm nav oficiālu prognožu vai finanšu aplēšu un pieņemtu lēmumu projekta finansēšanai līdz tā beigām, ieskaitot ārkārtas rīcības plānus vai scenārijus gadījumam, ja projekts izmaksās vairāk vai, ja ES līdzfinansējums būs mazāks, nekā plānots.

Lai efektīvi īstenotu projektu, pēc revīzijā minētā, ir jāuzlabo globālā projekta vadība, īpaši izmaiņu vadība.

"Augstākās revīzijas iestādes nekonstatēja, ka būtu izstrādātas procedūras izmaiņu vadībai, ieskaitot globālā projekta izmaksas un laika grafiku.

Nav skaidrs, kurš pieņem lēmumus par globālo projektu un kam šie lēmumi ir saistoši.

Projekta īstenotājiem nav izdevies nodrošināt, ka aktivitātes, kas noteiktas finansēšanas līgumos, tiek īstenotas atbilstoši laika grafikam un sākotnēji katrai aktivitātei aplēstā budžeta ietvaros," teikts revīzijas ziņojumā.

Tajā arī minēts, ka atbilstošu pēdējām atskaitēm par 2018. gadu pirmā parakstītā Eiropas infrastruktūras savienošanas instrumenta finansēšanas līguma budžets atbilstoši aplēsēm tiks pārsniegts par 59,3 miljoniem eiro, kamēr otrajā finansēšanas līgumā līdzekļu izlietojums būs par 0,231 miljonu eiro mazāks, nekā noteiktais budžets, bet trešā finansēšanas līguma izpilde ir budžeta ietvaros.

Ziņojumā arī pausts, ka 2019. gada jūnijā "RB Rail" vienā no laika grafika scenārijiem aplēsa, ka projekta īstenošana varētu ieilgt līdz 2030. gada martam, ja iestājas riski. Augstākās revīzijas iestādes arī analizēja paredzamos aktivitāšu beigu datumus, kas norādīti atskaitēs, un secināja, ka trijos parakstītajos finansēšanas līgumos paredzētās aktivitātes pārsniegs saskaņoto laika grafiku vidēji par pusotru gadu.

Tomēr izmaksu un ieguvumu analīzē aplēstais budžets un oficiālais izpildes termiņš līdz 2019. gada oktobrim nav mainīti. Vienlaikus atbalsta saņēmēji garantē, ka dzelzceļa līnijas būvniecība tiks pabeigta 2025. gadā un tā ekspluatācija tiks sākta 2026. gadā.

Turklāt laika grafika scenāriju analīze pastāvīgi mainās, un visa jaunākā informācija un notikumi projekta ietvaros atstāj pozitīvu vai negatīvu iespaidu uz plānoto laika grafiku. 

Tāpat, pēc revīzijas ziņojumā minētā, izveidotā projekta īstenošanas struktūra varētu radīt riskus, kas apdraud projekta īstenošanas efektivitāti. 

Augstākās revīzijas iestādes konstatējušas, ka pienākumu un atbildības sadalījums galvenokārt ir skaidri noteikts, tomēr projekta īstenošanas paātrināšanai nepieciešams uzlabot projekta vadības efektivitāti, jo īpaši lēmumu pieņemšanas procesus.

Lai gan ir spēkā noteikumi attiecībā uz atbildību sadalījumu pa dažādiem iepirkuma veidiem, tomēr projekta dalībnieki dažkārt arvien nespēj panākt vienošanos par to, kuram būtu jāorganizē iepirkums par noteiktu darbu vai pakalpojumu veidu.

Piemēram, ir bijušas domstarpības, jo gan "RB Rail", gan nacionālie ieviesēji ir atbildīgi par pētījumu veikšanu.

Turklāt nepastāv efektīvs mehānisms strupceļa situāciju risināšanai, kad labuma guvēji nespēj vienoties par kopīgu risinājumu.

Tas pats attiecas arī uz gadījumiem, kad nepieciešams panākt risinājumu "RB Rail" padomē. Tā kā Baltijas valstīm ir bijuši atšķirīgi redzējumi par projekta pārvaldību, grūtības lēmumu pieņemšanā ir novedušas pie laika zaudēšanas. 

Revīzijā arī minēts, ka "RB Rail" ir izstrādājusi iepirkumu veikšanas un līgumu vadības noteikumus un procedūras, kas lielākoties tiek ievērotas,  taču ir arī jomas, kurās nepieciešams veikt uzlabojumus. Revīzijas iestāžu konstatētās jomas, kurās nepieciešami uzlabojumi galvenokārt ir saistītas ar iepirkumu un līgumu slēgšanas procesa kvalitātes uzlabošanu. 

Tāpat revīzijā minēts, ka riski ir identificēti, novērtēti un ir noteikta to prioritāte, bet risku vadības sistēma, ieskaitot globālo projektu, vēl ir izstrādes stadijā.

"Lai gan projekta īstenošanas riski ir apzināti, "RB Rail" risku vadības sistēma vēl ir izstrādes stadijā. Lai gan "RB Rail" un nacionālajiem ieviesējiem vai nu ir jau ieviesta risku vadības sistēma, vai tā šobrīd tiek izstrādāta, tomēr globālā projekta riski netiek vadīti viscaur projektā. Risku vadībā ir jāiekļauj visi projekta īstenošanas līmeņi, ieskaitot labuma guvējus," sacīts ziņojumā. 

Tajā arī minēts, ka "RB Rail" ir ieviesusi kvalitātes kontroles sistēmu, kas ietver uzraudzības un pārskatu sniegšanas kārtību par iepirkumu veikšanu un līgumu vadību, bet vairāk uzmanības ir jāpievērš pārskatu sniegšanas kvalitātei. 

""RB Rail" ir ieviesusi kvalitātes kontroles sistēmu iepirkumu veikšanai un līgumu vadībai un revīzijas laikā ir uzlabojusi iekšējos noteikumus. Izveidotā sistēma lielākoties tiek ievērota.

Kaut gan ir spēkā noteikumi par regulāru pārskatu sniegšanu attiecībā uz projekta īstenošanas progresu un jautājumiem, kas radušies, pārskatu kvalitāte nebija pietiekama, jo pārskatos nepieciešamā informācija dažkārt iztrūka vai jau bija novecojusi.

Tāpēc pārskatu sniegšanas kārtība ir jāpilnveido, lai uzlabotu informētu lēmumu pieņemšanu un veicinātu efektīvāku uzraudzību," pausts atzinumā. 

Tajā arī atzīts, ka Baltijas valstis ir iekļāvušas "Rail Baltica" projektu vidēja termiņa valsts budžeta stratēģijās un finanšu plānošanā, bet izpaliek ilgtermiņa plānošana.

"Visas trīs Baltijas valstis ir iekļāvušas "Rail Baltica" projektu vidēja termiņa valsts budžeta plānošanā, bet neviena no tām nav sagatavojusi ilgtermiņa projekta finansēšanas plānu, tas ir, līdz projekta īstenošanas noslēgumam. Tāpat valstīm nav oficiāli apstiprinātu plānu projekta pašfinansējuma nodrošināšanai gadījumā, ja projekta īstenošanas izmaksas būs lielākas, nekā plānots, un/vai ES līdzfinansējums būs mazāks, nekā plānots. Augstākās revīzijas iestādes secināja, ka ES finansējumam raksturīgā nenoteiktība ieteikumi līdztekus ilgtermiņa finanšu plānošanas nepilnībām no Baltijas valstu puses var radīt risku projekta īstenošanas gaitā," pausts atzinumā. 

Augstākās revīzijas iestādes norāda, ka labuma guvējiem būtu jāvienojas par globālā projekta lēmumu pieņemšanas matricu, tostarp, kas un kad var pieņemt lēmumus attiecībā uz globālā projekta laika grafiku un budžetu, kā arī jāizstrādā skaidrs izmaiņu vadības plāns gadījumiem, kad radušās novirzes, un šim plānam ir jābūt sasaistītam ar globālā projekta risku vadības sistēmu, lai nodrošinātu visu noviržu savlaicīgu atzīšanu.

Tāpat būtu jādokumentē, kādi lēmumi ir pieņemti un kādi pasākumi ir veikti, lai mazinātu izmaiņu ietekmi.

Lai nodrošinātu projekta efektīvu un savlaicīgu īstenošanu, labuma guvējiem, pēc revīzijas iestāžu ieteiktā, būtu jāvienojas par darbības noteikumiem attiecībā uz atbildību par iepirkumu veidiem projekta īstenotāju vidū, lai nākotnē izvairītos no domstarpībām, kā arī labuma guvējiem ir jāvienojas par lēmumu pieņemšanas matricu, lai efektīvāk panāktu lēmumu pieņemšanu, un akcionāriem ir jārod efektīvāki padomes darbības veidi, lai nepieļautu projekta īstenošanas aizkavēšanos. 

Lai nodrošinātu iepirkuma sagatavošanas un procesa caurskatāmību un kvalitāti, "RB Rail" būtu jādokumentē iepirkuma komisijas dalībnieku izvēles iemesli, tirgus priekšizpēte un lēmums par ekspertu iesaisti vai neiesaisti, kā arī "RB Rail" kopā ar citiem atbalsta saņēmējiem jāturpina attīstīt vienota risku vadības sistēma globālajā projektā, kas satur pienākumus, pārskatu sniegšanas kārtību un risku mazināšanas pasākumus, lai izvairītos no turpmākiem riskiem saistībā ar projekta mērķiem, un jāintegrē tā uzņēmuma ikdienas darbībā. 

Vienlaikus atbalsta saņēmējiem un nacionālajiem ieviesējiem, pēc augstāko revīzijas iestāžu paustā, kopīgi būtu jānodrošina, lai risku vadības sistēma visos līmeņus tiktu balstīta uz tiem pašiem principiem, savukārt par pārskatu sniegšanu atbildīgajiem atbalsta saņēmējiem jānodrošina, ka risku un to mazināšanas pasākumu apraksts projekta atskaitēs ir precīzāks, lai lēmumu pieņēmēji varētu analizēt riskus un lemt par to mazināšanas pasākumiem.

Revīzijas ziņojumā arī minēts, ka labuma guvējiem un "RB Rail" būtu jāuzlabo pārskatu sniegšanas kvalitāte, jo kvalitatīva un savlaicīga informācija ir būtiska informētu lēmumu pieņemšanā, kā arī labuma guvējiem būtu jāprognozē valsts budžeta finansējuma ilgtermiņa pieejamība projektam, ieskaitot gadījumus, kad projekta izmaksas pieaug vai ES finansējums ir mazāks, nekā plānots, un šīs aplēses regulāri jāiesniedz un jāskaidro katras valsts parlamentam.

Jau vēstīts, ka 2018. gada 6. septembrī Igaunijas, Latvijas un Lietuvas valsts kontrolieri vienojās veikt kopīgu revīziju par "Rail Baltica" projektu. Kopīgās revīzijas mērķis bija novērtēt "Rail Baltica" projekta iekšējās kontroles sistēmas un publisko iepirkumu vadību. 

Apvienotajā revīzijā tika vērtēts, vai "Rail Baltica" projekta iepirkumu un līgumu vadība ir pietiekami efektīva, lai veicinātu efektīvu un ekonomisku projekta izpildi. Kopīgās revīzijas redzeslokā bija arī valsts budžeta finansējuma izmantošana. 

Revidējamās vienības bija kopuzņēmums "RB Rail", valstu atbildīgās ministrijas un citas ar projekta īstenošanu saistītās institūcijas Igaunijā, Latvijā un Lietuvā. 

"Rail Baltica" projekts paredz izveidot Eiropas standarta sliežu platuma dzelzceļa līniju no Tallinas līdz Lietuvas un Polijas robežai, lai tālāk ar dzelzceļu Baltijas valstis būtu iespējams savienot ar citām Eiropas valstīm. Baltijas valstīs plānots izbūvēt jaunu, 870 kilometru garu dzelzceļa līniju ar vilcienu maksimālo ātrumu 240 kilometri stundā. Paredzēts, ka "Rail Baltica" izmaksas sasniegs 5,8 miljardus eiro un ka daļa izmaksu tiks segtas no ES līdzekļiem.